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•Type: OPINION
區議會將會在明年底換屆，在香港《基本法》的條文中，其實並無列明「區議會」的存在和組成；在第四章政治體制中，第五節是關於「區域組織」，而區議會只能算是區域組織的一種。而在第五節中更特別規定列明，這種區域組織只屬於「非政權性」的組織。
對於來屆區議會將如何組成，社會開始出現不同的聲音。其中一種意見認為，區議會有其存在的價值，但組成辦法是否仍然以直選全數選出區議員？一些意見甚至認為，區議會其實不必經選舉產生區議員，以其他方式任命即可。
抽離2019年事件 回顧區議會沿革
關於區議員產生辦法的改變，很自然會聯想到2019年選舉結果。因為建制派選舉失利，所以要改變其產生辦法。但隨着選舉辦法的完善，不認同中央政府和「一國兩制」的政治人物，其實已經很難進入議會。所以分析區議員的產生辦法，不妨抽離2019 年的事件，回顧一下區議會的歷史和沿革，香港為什麼會有區議會這一層區域組織，再思考未來它的組成辦法。
如果回顧香港的地方行政或地方管治，那就不能不提新界的理民府。英國在租借新界時，地域內已經有相當的人口，以及英國接管新界時爆發一連串激烈衝突，而當時新界原居民有其獨特的文化和習俗，所以有必要制訂一套有別於九龍半島和香港島的管治制度。在1907年，就成立了新界理民府。
理民府的成立和管理，對提高新界的管治起了關鍵作用。而這套地區管理的經驗，更是成為港九地區區域管理的借鑑。不同的研究都指出，在1960年代，港英政府已經考慮把新界理民府的經驗，引入到港九地區。根據曾銳生教授的研究，當時的港督戴麟趾對這項改革非常積極，惟受制於當時殖民地的保守派官員，而其中又以時任華民政務司麥道軻反對最激烈，最終無疾而終。但因為1966 年和1967 年的社會騷亂，港英政府才下定決心在市區設立類似理民府的民政署，由年輕有衝勁的政務主任出任地區民政主任，整個地方行政的基礎就漸漸建立起來。
從初心原意看 無必要選舉產生區議員
曾銳生教授在其著作中，更特別引用兩位英籍的民政主任——麥樂賢及夏思義——在灣仔和深水埗的經驗。在他們帶領下，民政署如何發揮下情上達、上情下達，以及改善區內的社區問題。這些精力充沛的政務主任，以其肯幹和盡責的態度，不惜向當時的港督面陳，以解決區內的積習難題，成績斐然。
區議會在1982 年成立，在此之前的70 多年，地方行政基本都是由行政部門主導，通過理民府和民政署去吸納民意、落實政策執行。而就算區議會成立之後，其角色也是地方性的諮詢機構。從區議會成立的初心原意來看，其實沒有必要以選舉的形式來產生區議員，因為無論是在回歸前和後，在憲政安排上，區議會都是諮詢性和非政權性的組織。而「選舉」，就是「政治性」的產生辦法。立法會採用選舉辦法產生，那是合情合理；但諮詢性和非政權性的組織，選舉就不是當然的選擇。
如果翻閱倫敦的解密檔案，充分了解麥理浩來港擔任港督的策略安排，不難明白到，在1970年開始，港英政府的施政大方向都是為了香港前途談判來做準備。區議會選舉在1982年舉行，但在1979年底，港英政府已經在九龍觀塘推行試驗計劃，成立地區管理委員會，在新界則設立地區諮詢委員會。而「巧合」的是在1979年3月，港督麥理浩訪問北京，就香港前途問題展開第一回合的接觸；1982年9月底，英國首相戴卓爾夫人訪華，就香港前途問題與北京正式展開討論，第一屆區議會選舉就在同年3 月和9 月舉行，民選議席大約佔兩成半。
但當《中英聯合聲明》簽署之後，隨之而來就是一連串由港英政府單方面推行的「民主化」進程。區議會本來是屬於諮詢性的非政權組織，但卻成為整個民主化過程的先頭部隊。而回歸後的政制發展，區議會也由邊緣角色漸次發展成為其中一個政治主角。
2019年區議會完全脫離原來功用
個人的理解，這大概是反對派和建制派唯一可以達成妥協的最理想陣地。反對派視此為「農村包圍城市」的奪權突破點；而政府或者建制派，又視此為非戰略核心，此舉不但令這個諮詢性的非政權組織變成全民選組織，甚至直接影響了立法會和行政長官的選舉辦法。漸行漸遠，區議會在2019年就完全脫離了其原來的功用和設想，變成第一個奪權攻堅的主戰場。
我們在構想2023 年區議會的產生辦法時，必須先確定區議會和地區行政的功用是什麼、它究竟是要發揮什麼功能——是促進政府了解民情、知道市民的需求，並且可以改善地區的生活和環境；還是為了其他的政治目標而做熱身和鋪墊。確定了這個目標，才思考哪一種產生辦法是合適妥當。
（文章僅代表個人立場）